Uchwała NSA a obrót nieruchomościami objętymi „dekretem Bieruta”
Już od połowy lat 90. ubiegłego wieku sądy orzekają w tzw. sprawach dekretowych dotyczących gruntów warszawskich. Kwestie te doczekały się również wielu publikacji, opracowań i monografii. Wydawało się, że linia orzecznicza w tej kwestii jest ugruntowana. Aż do 10 kwietnia 2024 r., kiedy Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę mającą istotny wpływ na orzecznictwo w sprawach dekretowych.
„Dekret warszawski” i jego skutki
Zanim przejdę do wspomnianej uchwały NSA, warto przypomnieć, że na mocy dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279 z późn. zm.), potocznie określanego jako „dekret Bieruta” lub „dekret warszawski”, wszelkie grunty na obszarze m. st. Warszawy z dniem wejścia dekretu w życie, czyli 11 listopada 1945 r., przeszły na własność gminy m.st. Warszawy.
Dotychczasowy właściciel gruntu, jego prawni następcy będący w posiadaniu gruntu lub osoby reprezentujące ich prawa, a w pewnych okolicznościach również użytkownicy gruntów, w terminie 6 miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez gminę, mogli złożyć wniosek o przyznanie im prawa wieczystej dzierżawy gruntu (zastąpionej później prawem użytkowania wieczystego) lub prawa zabudowy, za symboliczny czynsz (opłatę). Gminy zobowiązane były uwzględnić te wnioski, jeśli korzystanie przez dotychczasowych właścicieli dało pogodzić się z przeznaczeniem gruntu według tzw. planu zabudowania. W razie uwzględnienia wniosku, gmina ustalała warunki, na jakich mogła zostać zawarta umowa. W razie niezgłoszenia takiego wniosku lub w sytuacji nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy (albo prawa zabudowy), gmina zobowiązana była do wypłaty odszkodowania. Prawo do domagania się odszkodowania powstawało po upływie 6 miesięcy od dnia przejęcia gruntu przez m. st. Warszawę i wygasało 3 lata od tego terminu.
Okrągły Stół i zmiany ustrojowe, które zaczęły dokonywać się na przełomie lat 80. i 90. ubiegłego wieku, otworzyły możliwość ubiegania się przez byłych właścicieli (częściej – ich następców prawnych) o zwrot nieruchomości odebranych na mocy dekretu. Sądy stanęły przed dylematem, jak podejść do kwestii tych roszczeń wobec – z jednej strony – ogromnej skali problemu i – z drugiej strony – niepodważalnego prawnego i moralnego tytułu byłych właścicieli do nieruchomości wywłaszczonych przez ówczesne władze. Nakładał się na to problem ograniczonych funduszy na wypłatę odszkodowań i skomplikowanej sytuacji nieruchomości będących przedmiotem roszczeń (zmiany granic, nakłady na grunty i budynki dokonane przez nowych właścicieli na przestrzeni dziesiątków lat itp.).
Wobec powyższego, w przeważającym zakresie sądy uznawały, że tytuł do domagania się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przysługuje tym właścicielom, którzy w zakreślonym przez dekret terminie (6 miesięcy od daty jego wejścia w życie) złożyli wniosek o przyznanie im własności czasowej bądź prawa zabudowy.
Roszczenia o zwrot nieruchomości (bądź wypłatę odszkodowania) szybko stały się przedmiotem obrotu. Pojawiły się podmioty, które wyspecjalizowały się w skupowaniu roszczeń od byłych właścicieli i ich następców prawnych, którzy ze względu na perspektywę długotrwałego procesu, konieczność poniesienia znacznych środków finansowych na prowadzenie przewlekłych postępowań i ich niepewny wynik, decydowały się odsprzedać swoje roszczenia – często w zamian za niewielką rekompensatę w porównaniu do wartości odzyskiwanej nieruchomości. Praktyka taka była dość powszechna. Zapewne ulegnie ona jednak zmianie na skutek omawianej poniżej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Co wynika z uchwały NSA?
Na skutek pytania prawnego Rzecznika Praw Obywatelskich, 10 kwietnia 2024 r. NSA w składzie 7 sędziów podjął uchwałę, w której stwierdził, że podmiotowi umowy przelewu wierzytelności określonej w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego do uzyskania prawa użytkowania wieczystego w postępowaniu administracyjnym.
Uzasadniając uchwałę, NSA podkreślił, iż konstrukcja przepisów dekretowych prowadzi do wniosku, że krąg podmiotów uprawnionych do uzyskania prawa do gruntu nie wychodzi poza pojęcie „dotychczasowego właściciela” i jego spadkobierców. Rozszerzanie tego kręgu, zwłaszcza o osoby, które nie zostały pozbawione jakichkolwiek praw wskutek wejścia w życie dekretu, nie znajduje racjonalnych podstaw.
Oznacza to, że nabywca roszczeń o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy bądź prawa zabudowy od byłych właścicieli, a częściej ich następców prawnych, nie może skutecznie ubiegać się o przyznanie tych praw, gdyż takiemu nabywcy nie przysługuje status „strony” w postępowaniu administracyjnym, co jest podstawową przesłanką uzasadniającą wszczęcie danego postępowania lub wstąpienie do toczącego się postępowania.
Uzasadniając swoje stanowisko, NSA podkreślił, iż jednoznaczna konstrukcja przepisów dekretowych prowadzi do wniosku, że krąg podmiotów uprawnionych do uzyskania prawa do gruntu nie wychodzi poza pojęcie „dotychczasowego właściciela” i jego spadkobierców. Rozszerzanie tego kręgu, zwłaszcza o osoby, które nie zostały pozbawione jakichkolwiek praw wskutek wejścia w życie dekretu, nie znajduje racjonalnych podstaw. Nie ma bowiem w systemie prawnym przesłanek wskazujących na dopuszczalność nabycia dekretowego statusu prawnego „dotychczasowego właściciela” gruntu warszawskiego w drodze czynności prawnej, zwłaszcza czynności ze sfery prawa cywilnego, mającej wywoływać skutki w postępowaniu administracyjnym.
Odnosząc się do kwestii zachowania konstytucyjnej zasady pewności prawa i zaufania do prawodawcy, Sąd wskazał, że nie istnieją przesłanki do przypisywania osobom, które z własnej woli i na własne ryzyko zawierały umowy cywilnoprawne mające skutkować wstąpieniem w uprawnienie dekretowe, ochrony w postępowaniu administracyjnym. Brak jest ponadto podstaw do oceny sytuacji nabywców uprawnień dekretowych w świetle zasady ochrony praw słusznie nabytych, skoro przepisy dekretu wyraźnie wskazują na uprawnionych do złożenia wniosku dekretowego.
NSA stwierdził przy tym, że omawiana uchwała nie narusza już zawartych umów nabycia roszczeń dekretowych, ponieważ nie dotyczy skutków prawnych tych umów w sferze cywilnoprawnej. Dotyczy ona wyłącznie kwestii niedopuszczalności traktowania tych umów za źródło interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie dekretu warszawskiego.
Obrót roszczeniami zaniknie?
Omawiane orzeczenie niewątpliwie doprowadzi do ujednolicenia postępowań sądowych (poprzez wyeliminowanie dopuszczenia do udziału w nich nabywców roszczeń dekretowych) i wyeliminuje, a przynajmniej istotnie ograniczy, obrót tymi roszczeniami. W konsekwencji, w tych sytuacjach, gdy następcy prawni nie zdecydują się na wystąpienie na drogę sądową z wnioskiem o zwrot nieruchomości wywłaszczonej po II wojnie światowej, nadal nie będzie ona miała uregulowanego stanu prawnego, co w praktyce wyłącza możliwość obrotu taką nieruchomością.
Uchwała ma działać na przyszłość, to znaczy do spraw rozpatrywanych po dacie jej publikacji. Jakkolwiek w sytuacji prawomocnego uchylenia decyzji reprywatyzacyjnych, sądy będą zobowiązane orzekać, kierując się wytycznymi zawartymi w uchwale NSA.
Autor: Halina Więckowska-Sulimierska, radca prawny