Planowany zamach resortu sprawiedliwości na instytucję „czynnego żalu”

Obszerny projekt zmiany ustawy kodeks karny skarbowy oraz niektórych innych ustaw, który Ministerstwo Sprawiedliwości przedłożyło do dalszych prac legislacyjnych 9 marca 2022 r., zdążył wzbudzić wiele kontrowersji – przede wszystkim ze względu na planowaną istotną ingerencję w instytucję tzw. czynnego żalu. Jeśli zmiany wejdą w życie, odwróceniu ulegnie dotychczasowa zasada priorytetu egzekucji nad represją obowiązująca w prawie karnym skarbowym i wzrośnie liczba sporów o interpretację charakteru i terminów czynności służbowych podejmowanych przez organy.
Instytucja „czynnego żalu”, zgodnie z przepisami Kodeksu karnego skarbowego (KKS) w brzmieniu dotychczasowym, pozwala na uniknięcie pociągnięcia do odpowiedzialności karnej skarbowej sprawcy domniemanego czynu zabronionego, jeśli ten, po jego popełnieniu, zawiadomił o tym organ powołany do ścigania, ujawniając okoliczności tego czynu, a w szczególności – osoby współdziałające w jego popełnieniu.
Jak jest dziś?
Żeby zawiadomienie o czynnym żalu mogło być skuteczne, konieczne jest spełnienie określonych w ustawie warunków, takich jak uiszczenie w całości wymagalnej należności publicznoprawnej w terminie wyznaczonym przez uprawniony organ postępowania przygotowawczego, czy złożenie przedmiotów, które podlegałyby obowiązkowemu przepadkowi, jeśli przepis ustawy przewiduje taki obowiązkowy przepadek w razie stwierdzenia popełnienia czynu zabronionego. Samo zawiadomienie powinno być również złożone w czasie, w którym organ ścigania nie dysponuje jeszcze wyraźnie udokumentowaną wiadomością o popełnieniu przestępstwa skarbowego lub wykroczenia skarbowego. Skuteczne złożenie zawiadomienia o czynnym żalu staje się niemożliwe po podjęciu przez organ ścigania czynności służbowej zmierzającej do ujawnienia przestępstwa skarbowego lub wykroczenia skarbowego.
Takie sformułowanie aktualnych przepisów podyktowane jest obowiązującą w prawie karnym skarbowym zasadą priorytetu egzekucji nad represją. W jej myśl, z punktu widzenia interesów Skarbu Państwa, istotniejsze jest zachęcanie podatników do regulowania należności publicznoprawnych niż straszenie ich karami, których nie da się uniknąć – nawet w sytuacji, w której podatnik przyznaje się dobrowolnie do popełnionego błędu, nie czekając aż zrobią to organy ścigania. Wystarczy zatem, że podatnik, który sam odkrył swój błąd, z własnej inicjatywy i z własnej woli ujawni ten fakt organowi ścigania, który jeszcze nie rozpoczął żadnej czynności służbowej zmierzającej do wykrycia tego czynu, a nie będzie można pociągnąć go do odpowiedzialności karnej skarbowej. Po złożeniu zawiadomienia o czynnym żalu podatnik może zatem „spać spokojnie”, zaś organ ścigania osiąga korzyść w postaci ujawnienia nieprawidłowości i jej szybkiej niwelacji w sytuacji, w której nie zdążył wykonać żadnej czynności (bo np. jej nawet nie rozważał).
Planowanie wprowadzenia tak opresyjnej zmiany w krótkim czasie po wejściu w życie nieudanej reformy podatkowej określanej mianem „Polskiego Ładu” jest co najmniej zastanawiające. W ostatnim czasie podatnicy musieli zmierzyć się z pajęczyną skomplikowanych i podlegających niejednoznacznej interpretacji zupełnie nowych systemowych przepisów podatkowych. Z prawidłową wykładnią problem miały też organy podatkowe. Planowanie ograniczenia prawa podatników do korzystania z instytucji czynnego żalu jawi się jako nastawione na zwiększenie represyjności organów podatkowych wobec obywateli.
Co planuje Ministerstwo Sprawiedliwości?
Ministerstwo Sprawiedliwości przez delikatną z pozoru zmianę brzmienia art. 16 § 5 pkt 2 KKS, chce ów ugruntowany przywilej podatników do spokojnego snu znacząco ograniczyć, a nawet zdaniem niektórych – wyeliminować.
Z projektu zmiany ustawy KKS złożonego przez Ministerstwo Sprawiedliwości wynika bowiem, że podatnicy stracą możliwość korzystania z instytucji czynnego żalu w sytuacji, nie tylko jak to jest obecnie, gdy pierwszą czynność służbową zmierzającą do wykrycia faktu popełnienia przestępstwa skarbowego lub wykroczenia skarbowego podejmie organ ścigania. Zgodnie z projektem, wystarczającą negatywną przesłanką dla skuteczności zawiadomienia o czynnym żalu będzie podjęcie takiej czynności przez dowolny „organ”, niekoniecznie będący „organem ścigania”. A zatem łatwo można wyobrazić sobie przypadek, w którym wobec podatnika prowadzone będą jakieś czynności (choćby czynności wyjaśniające), o których nie musi on nawet wiedzieć, np. sprawdzenie poprawności rozliczeń dokonywane rutynowo przez urzędnika, które jednocześnie zablokują mu możliwość skutecznego skorzystania z instytucji czynnego żalu. Ministerstwo Sprawiedliwości w uzasadnieniu projektu wskazuje, że w jego ocenie, w aktualnym stanie prawnym nierzetelnym podatnikom łatwo jest unikać odpowiedzialności karnej skarbowej poprzez właśnie złożenie zawiadomienia o czynnym żalu nawet wtedy, gdy toczy się już wszczęta wobec nich kontrola podatkowa prowadzona przez inny organ niż organ ścigania. I to, zdaniem Ministerstwa, należy zmienić.
Jeśli projektowana zmiana wejdzie w życie, jej skutki mogą być bardzo doniosłe. Po pierwsze, odwróceniu ulegnie zasada priorytetu egzekucji nad represją obowiązująca w prawie karnym skarbowym. Po drugie, lawinowo wzrośnie liczba sporów o interpretację charakteru czynności służbowych podejmowanych przez organy, czy też reprezentujących ich urzędników oraz momentu ich podjęcia (zwłaszcza to ostatnie będzie trudne do wykazania w przypadku powoływania się przez organ na rozpoczęte czynności wyjaśniające, o których podatnik jeszcze nie wiedział).
Problem dla podatników?
Planowanie wprowadzenia tak opresyjnej zmiany w krótkim czasie po wejściu w życie nieudanej reformy podatkowej określanej mianem „Polskiego Ładu” jest co najmniej zastanawiające. W ostatnim czasie podatnicy musieli zmierzyć się z pajęczyną skomplikowanych i podlegających niejednoznacznej interpretacji zupełnie nowych systemowych przepisów podatkowych. Z prawidłową ich wykładnią niejednokrotnie problem miały również organy podatkowe. W tym kontekście planowanie tak znaczącego ograniczenia prawa podatników do korzystania z instytucji czynnego żalu jawi się jako nastawione na zwiększenie represyjności organów podatkowych wobec obywateli.
W toku konsultacji społecznych negatywne uwagi do proponowanej zmiany przedstawiły m.in. Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich oraz organizacje pracodawców, które przytoczyły w szczególności wymienione wyżej argumenty. Oponenci planowanych regulacji podkreślają, że będą one niekorzystne dla podatników, którzy w dużej nie będą już mogli uniknąć odpowiedzialności za niezamierzone pomyłki. Taka prognoza może dodatkowo wynikać z dotychczasowej praktyki finansowych organów postępowania przygotowawczego, które niezbyt dobrze radziły sobie z rozróżnianiem nieumyślnych pomyłek od arbitralnego przypisywania podatnikom w ich działaniach lub zaniechaniach tzw. zamiaru ewentualnego, a więc winy umyślnej. Zazwyczaj bowiem kwestia ta miała szansę na rozstrzygnięcie dopiero na etapie postępowania sądowego. Wejście w życie planowanej zmiany doprowadziłoby niewątpliwie do zwiększenia liczby postępowań sądowych, które toczyłyby się nawet w sprawach drobnych pomyłek. Oderwałoby to przedsiębiorców czy prowadzących ich sprawy członków zarządu lub księgowych od skupiania się na działalności gospodarczej.
Proces legislacyjny jest w toku, więc należy mieć nadzieję, że projektodawca poważnie rozważy liczne uwagi złożone przez podmioty uczestniczące w konsultacjach publicznych i wycofa się ostatecznie pod ich wpływem z kontrowersyjnej zmiany art. 16 § 5 pkt 2 KKS.

Autor: Małgorzata Sobońska-Szylińska, adwokat, MBA