Planowany zamach resortu sprawiedliwości na instytucję „czynnego żalu”

Planowany zamach resortu sprawiedliwości na instytucję „czynnego żalu”

Obszerny projekt zmiany ustawy kodeks karny skarbowy oraz niektórych innych ustaw, który Ministerstwo Sprawiedliwości przedłożyło do dalszych prac legislacyjnych 9 marca 2022 r.,  zdążył wzbudzić wiele kontrowersji – przede wszystkim ze względu na planowaną istotną ingerencję w instytucję tzw. czynnego żalu. Jeśli zmiany wejdą w życie, odwróceniu ulegnie dotychczasowa zasada priorytetu egzekucji nad represją obowiązująca w prawie karnym skarbowym i wzrośnie liczba sporów o interpretację charakteru i terminów czynności służbowych podejmowanych przez organy.

Instytucja „czynnego żalu”, zgodnie z przepisami Kodeksu karnego skarbowego (KKS) w brzmieniu dotychczasowym, pozwala na uniknięcie pociągnięcia do odpowiedzialności karnej skarbowej sprawcy domniemanego czynu zabronionego, jeśli ten, po jego popełnieniu, zawiadomił o tym organ powołany do ścigania, ujawniając okoliczności tego czynu, a w szczególności – osoby współdziałające w jego popełnieniu.

Jak jest dziś?

Żeby zawiadomienie o czynnym żalu mogło być skuteczne, konieczne jest spełnienie określonych w ustawie warunków, takich jak uiszczenie w całości wymagalnej należności publicznoprawnej w terminie wyznaczonym przez uprawniony organ postępowania przygotowawczego, czy złożenie przedmiotów, które podlegałyby obowiązkowemu przepadkowi, jeśli przepis ustawy przewiduje taki obowiązkowy przepadek w razie stwierdzenia popełnienia czynu zabronionego. Samo zawiadomienie powinno być również złożone w czasie, w którym organ ścigania nie dysponuje jeszcze wyraźnie udokumentowaną wiadomością o popełnieniu przestępstwa skarbowego lub wykroczenia skarbowego. Skuteczne złożenie zawiadomienia o czynnym żalu staje się niemożliwe po podjęciu przez organ ścigania czynności służbowej zmierzającej do ujawnienia przestępstwa skarbowego lub wykroczenia skarbowego.

Takie sformułowanie aktualnych przepisów podyktowane jest obowiązującą w prawie karnym skarbowym zasadą priorytetu egzekucji nad represją. W jej myśl, z punktu widzenia interesów Skarbu Państwa, istotniejsze jest zachęcanie podatników do regulowania należności publicznoprawnych niż straszenie ich karami, których nie da się uniknąć – nawet w sytuacji, w której podatnik przyznaje się dobrowolnie do popełnionego błędu, nie czekając aż zrobią to organy ścigania. Wystarczy zatem, że podatnik, który sam odkrył swój błąd, z własnej inicjatywy i z własnej woli ujawni ten fakt organowi ścigania, który jeszcze nie rozpoczął żadnej czynności służbowej zmierzającej do wykrycia tego czynu, a nie będzie można pociągnąć go do odpowiedzialności karnej skarbowej. Po złożeniu zawiadomienia o czynnym żalu podatnik może zatem „spać spokojnie”, zaś organ ścigania osiąga korzyść w postaci ujawnienia nieprawidłowości i jej szybkiej niwelacji w sytuacji, w której nie zdążył wykonać żadnej czynności (bo np. jej nawet nie rozważał).

 

Planowanie wprowadzenia tak opresyjnej zmiany w krótkim czasie po wejściu w życie nieudanej reformy podatkowej określanej mianem „Polskiego Ładu” jest co najmniej zastanawiające. W ostatnim czasie podatnicy musieli zmierzyć się z pajęczyną skomplikowanych i podlegających niejednoznacznej interpretacji zupełnie nowych systemowych przepisów podatkowych. Z prawidłową wykładnią problem miały też organy podatkowe. Planowanie ograniczenia prawa podatników do korzystania z instytucji czynnego żalu jawi się jako nastawione na zwiększenie represyjności organów podatkowych wobec obywateli.

Co planuje Ministerstwo Sprawiedliwości?

Ministerstwo Sprawiedliwości przez delikatną z pozoru zmianę brzmienia art. 16 § 5 pkt 2 KKS, chce ów ugruntowany przywilej podatników do spokojnego snu znacząco ograniczyć, a nawet zdaniem niektórych – wyeliminować.

Z projektu zmiany ustawy KKS złożonego przez Ministerstwo Sprawiedliwości wynika bowiem, że podatnicy stracą możliwość korzystania z instytucji czynnego żalu w sytuacji, nie tylko jak to jest obecnie, gdy pierwszą czynność służbową zmierzającą do wykrycia faktu popełnienia przestępstwa skarbowego lub wykroczenia skarbowego podejmie organ ścigania. Zgodnie z projektem, wystarczającą negatywną przesłanką dla skuteczności zawiadomienia o czynnym żalu będzie podjęcie takiej czynności przez dowolny „organ”, niekoniecznie będący „organem ścigania”. A zatem łatwo można wyobrazić sobie przypadek, w którym wobec podatnika prowadzone będą jakieś czynności (choćby czynności wyjaśniające), o których nie musi on nawet wiedzieć, np. sprawdzenie poprawności rozliczeń dokonywane rutynowo przez urzędnika, które jednocześnie zablokują mu możliwość skutecznego skorzystania z instytucji czynnego żalu. Ministerstwo Sprawiedliwości w uzasadnieniu projektu wskazuje, że w jego ocenie, w aktualnym stanie prawnym nierzetelnym podatnikom łatwo jest unikać odpowiedzialności karnej skarbowej poprzez właśnie złożenie zawiadomienia o czynnym żalu nawet wtedy, gdy toczy się już wszczęta wobec nich kontrola podatkowa prowadzona przez inny organ niż organ ścigania. I to, zdaniem Ministerstwa, należy zmienić. 

Jeśli projektowana zmiana wejdzie w życie, jej skutki mogą być bardzo doniosłe. Po pierwsze, odwróceniu ulegnie zasada priorytetu egzekucji nad represją obowiązująca w prawie karnym skarbowym. Po drugie, lawinowo wzrośnie liczba sporów o interpretację charakteru czynności służbowych podejmowanych przez organy, czy też reprezentujących ich urzędników oraz momentu ich podjęcia (zwłaszcza to ostatnie będzie trudne do wykazania w przypadku powoływania się przez organ na rozpoczęte czynności wyjaśniające, o których podatnik jeszcze nie wiedział). 

Problem dla podatników?

Planowanie wprowadzenia tak opresyjnej zmiany w krótkim czasie po wejściu w życie nieudanej reformy podatkowej określanej mianem „Polskiego Ładu” jest co najmniej zastanawiające. W ostatnim czasie podatnicy musieli zmierzyć się z pajęczyną skomplikowanych i podlegających niejednoznacznej interpretacji zupełnie nowych systemowych przepisów podatkowych. Z prawidłową ich wykładnią niejednokrotnie problem miały również organy podatkowe. W tym kontekście planowanie tak znaczącego ograniczenia prawa podatników do korzystania z instytucji czynnego żalu jawi się jako nastawione na zwiększenie represyjności organów podatkowych wobec obywateli.

W toku konsultacji społecznych negatywne uwagi do proponowanej zmiany przedstawiły m.in. Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich oraz organizacje pracodawców, które przytoczyły w szczególności wymienione wyżej argumenty. Oponenci planowanych regulacji podkreślają, że będą one niekorzystne dla podatników, którzy w dużej nie będą już mogli uniknąć odpowiedzialności za niezamierzone pomyłki. Taka prognoza może dodatkowo wynikać z dotychczasowej praktyki finansowych organów postępowania przygotowawczego, które niezbyt dobrze radziły sobie z rozróżnianiem nieumyślnych pomyłek od arbitralnego przypisywania podatnikom w ich działaniach lub zaniechaniach tzw. zamiaru ewentualnego, a więc winy umyślnej. Zazwyczaj bowiem kwestia ta miała szansę na rozstrzygnięcie dopiero na etapie postępowania sądowego. Wejście w życie planowanej zmiany doprowadziłoby niewątpliwie do zwiększenia liczby postępowań sądowych, które toczyłyby się nawet w sprawach drobnych pomyłek. Oderwałoby to przedsiębiorców czy prowadzących ich sprawy członków zarządu lub księgowych od skupiania się na działalności gospodarczej. 

Proces legislacyjny jest w toku, więc należy mieć nadzieję, że projektodawca poważnie rozważy liczne uwagi złożone przez podmioty uczestniczące w konsultacjach publicznych i wycofa się ostatecznie pod ich wpływem z kontrowersyjnej zmiany art. 16 § 5 pkt 2 KKS.